EvaluaciĆ³n FODEIMM

EvaluaciĆ³n en materia de diseƱo en el marco del Programa Anual de EvaluaciĆ³n 2010: Fortalecimiento a las PolĆ­ticas Municipales de Igualdad y Equidad entre Mujeres y Hombres (FODEIMM)


Organismo financiador: Instituto NacionalĀ de las MujeresĀ |Ā AƱo:Ā Ā 2010 | Descargar PDF

Abstract


En tĆ©rminos generales, los resultados de la evaluaciĆ³n ubican que el FODEIMM constituye una acciĆ³n pĆŗblica relevante y pertinente toda vez que responde a una problemĆ”tica real cuya atenciĆ³n contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. De acuerdo con la informaciĆ³n recabada en campo, se considera que Ć«ste tiene en su operaciĆ³n la consistencia necesaria para alcanzar sus objetivos, pues las actividades desarrolladas, los tipos de apoyos generados, la definiciĆ³n de la poblaciĆ³n objetivo, los criterios de selecciĆ³n asĆ­ como las unidades de atenciĆ³n son consistentes con el logro del propĆ³sito y la contribuciĆ³n al fin. Sin embargo, esta consistencia no se encuentra correctamente plasmada en los documentos normativos del Fondo ni en la Matriz de Indicadores, por lo cual el diseƱo del Fondo no se encuentra adecuadamente estructurado en un documento rector que muestre la integralidad que parece tener en su operaciĆ³n.

Resumen


El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) creĆ³ en el 2005 el Fondo de Inicio y Fortalecimiento para las Instancias Municipales de las Mujeres, mismo que en 2008 se constituyĆ³ en el Fondo para el Desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres (FODEIMM).

De acuerdo a las Bases de OperaciĆ³n 2010 (BO), el FODEIMM tiene como objetivoĀ Favorecer el desarrollo de las IMMĀ (Instancias Municipales de las Mujeres)Ā para aumentar su capacidad de incidencia en los procesos de formulaciĆ³n, aplicaciĆ³n y evaluaciĆ³n de polĆ­ticas pĆŗblicas locales encaminadas a lograr la plena participaciĆ³n de las mujeres en todos los Ć”mbitos del desarrollo municipal, en el marco de la igualdad de gĆ©nero[1].

Para operar el Fondo, el INMUJERES convoca a Instancias Municipales de las Mujeres (IMM) de las 32 Entidades Federativas, legalmente constituidas, a presentar proyectos cuyos objetivos especƭficos abonan al objetivo general seƱalado en el pƔrrafo anterior. La convocatoria define las actividades financiables para cada una de las siguientes categorƭas:

A. Desarrollo y fortalecimiento de capacidades de las IMM, el gobierno municipal y la ciudadanĆ­a

B. PolĆ­ticas pĆŗblicas para la igualdad entre mujeres y hombres en el Ć”mbito local

C. Proyectos estratƩgicos para la igualdad de gƩnero en los Municipios

El INMUJERES participa en el Fondo como instancia normativa, de manera que se encarga de definir los criterios, mecƔnica de funcionamiento, asƭ como la entrega recursos a las IMM. Los Gobiernos Municipales, a travƩs de las IMM, son las instancias ejecutoras al ser ellas quienes implementan las actividades[2].

Este aƱo, el Consejo Nacional de EvaluaciĆ³n (CONEVAL) a travĆ©s del Programa Anual de EvaluaciĆ³n 2010 impulsĆ³ una evaluaciĆ³n de diseƱo al FODEIMM. El propĆ³sito de la evaluaciĆ³n es aportar elementos sĆ³lidos sobre la lĆ³gica y congruencia en el diseƱo del Fondo, su vinculaciĆ³n con la planeaciĆ³n sectorial y nacional, la consistencia entre el diseƱo y la normatividad aplicable, asĆ­ como sobre la complementariedad o similitudes entre los distintos programas y proyectos pĆŗblicos que atienden problemĆ”ticas o necesidades similares.

El diseƱo y normatividad del Fondo se plasma primordialmente en las Bases de OperaciĆ³n 2010, el Manual de Procedimientos, asĆ­ como en la Matriz de Indicadores, de modo tal que estos tres documentos se constituyen en la base sustantiva de la presente evaluaciĆ³n.

A partir del anƔlisis realizado por el equipo evaluador, se encontraron los siguientes resultados generales:

  • El FODEIMM atiende una problemĆ”tica real y relevante que genera efectos negativos a nivel social y amerita ser atendida mediante una acciĆ³n o programa pĆŗblico, por lo que se considera un programa pertinente y relevante.
  • La problemĆ”tica a la que responde son las capacidades limitadas con que cuentan actualmente los gobiernos municipales para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de gĆ©nero (PG) en la gestiĆ³n municipal, lo cual corresponde a una situaciĆ³n que se expresa a nivel institucional pero tiene efectos en el Ć”mbito de lo social.
  • El Fondo cuenta con diversos documentos que articulan un diagnĆ³stico adecuado sobre la problemĆ”tica que atiende, toda vez que identifica y caracteriza detalladamente la situaciĆ³n por la que atraviesan los Gobiernos Municipales y las IMM en relaciĆ³n con sus capacidades reales para institucionalizar y transversalizar la PG, ubicando tanto sus causas como sus consecuencias. Dentro de las causas relevantes que identifica destaca la falta de conocimiento de funcionarios/as municipales acerca de la PG, el desconocimiento de las brechas de desigualdad de hombres y mujeres, la carencia de recursos especĆ­ficos en las IMM para la realizaciĆ³n de acciones concretas orientadas a generar igualdad de oportunidades, asĆ­ como la limitada capacidad de incidencia de las IMM en el Ć”mbito de gobierno.
  • La consecuencia mĆ”s importante del problema es la contribuciĆ³n a la desigualdad de gĆ©nero, pues estĆ” ampliamente documentado que la ausencia de enfoque de gĆ©nero en la gestiĆ³n pĆŗblica, incluyendo el nivel municipal, contribuye a reproducir y profundizar la desigualdad entre hombres y mujeres en el Ć”mbito local[3].
  • El Fondo guarda vinculaciĆ³n con la planeaciĆ³n sectorial y nacional, pues el cumplimiento de sus objetivos tiene relaciĆ³n lĆ³gica con los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo (PND). Concretamente, contribuye al cumplimiento del objetivo 16 del PND Eliminar cualquier discriminaciĆ³n por motivos de gĆ©nero y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual, ya que se alinea a la estrategia 16.1Ā Construir polĆ­ticas pĆŗblicas con perspectiva de gĆ©nero de manera transversal en toda la AdministraciĆ³n PĆŗblica Federal, y trabajar desde el Ejecutivo Federal, en el Ć”mbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible tambiĆ©n en los gobiernos estatales y municipalesā€¦ā€[4]

Asimismo el Fondo abona al cumplimiento del Objetivo 1 de PROIGUALDAD 2009 ā€“ 2012 Ā ā€œInstitucionalizar una polĆ­tica transversal con perspectiva de gĆ©nero en la administraciĆ³n pĆŗblica federal, y construir los mecanismos para contribuir a su adopciĆ³n en los poderes de la uniĆ³n, en los Ć³rdenes de gobierno y en el sector privadoā€[5].

  • Respecto de la MI, se encontraron las siguientes situaciones:

La redacciĆ³n del Fin y del PropĆ³sito no cumple con los criterios de la metodologĆ­a de Marco LĆ³gico[6]. En el caso del Fin, ā€œcontribuir a la igualdad entre mujeres y hombresā€, la redacciĆ³n muestra el objetivo de desarrollo al cual se vincula pero no establece cĆ³mo contribuye el programa su logro y en el caso del PropĆ³sito, ā€œCobertura de Instancias Municipales de las Mujeresā€,Ā la redacciĆ³n actual no muestra los resultados directos que obtiene el FODEIMM al producir los componentes, es decir, no muestra su contribuciĆ³n especĆ­fica a la soluciĆ³n del problema, muestra un indicador de eficacia.

A partir de los resultados de la evaluaciĆ³n se considera que el propĆ³sito del FODEIMM estĆ” orientado a que los Gobiernos Municipales cuenten con las capacidades suficientes para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de gĆ©nero en la gestiĆ³n municipal, con lo cual contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad entre hombres y mujeres desde lo local (fin). Las propuestas de adecuaciĆ³n a la MI por parte del equipo evaluador se hacen en esa direcciĆ³n y se muestran en el Anexo X.

Por su parte los componentes establecidos en la MI, 1)Ā Cobertura de MunicipiosĀ y, 2)Ā CapacitaciĆ³n en PEG,Ā no muestran el total de bienes y servicios generados por el Fondo. Falta la inclusiĆ³n del componente relativo al acompaƱamiento y asesorĆ­a a IMM, que efectivamente se lleva a cabo por el FODEIMM pero no se encuentra plasmado en la Matriz[7]. Adicionalmente, la redacciĆ³n del primer componente no es adecuada pues muestra un indicador, no un bien o servicio producido por el FODEIMM.

De acuerdo con la informaciĆ³n proporcionada en reuniĆ³n de trabajo por la Unidad Administrativa responsable del FODEIMM, el Fondo efectivamente produce los siguientes tres componentes: 1) Instancias Municipales de las Mujeres con apoyo para desarrollar proyectos; y 2) Servidores/as pĆŗblicos/as de la AdministraciĆ³n PĆŗblica Municipal capacitados en Perspectiva de GĆ©nero y 3) IMM con acompaƱamiento y asesorĆ­a para incrementar su potencial de incidencia.

Los tres componentes seƱalados que produce el Fondo (aunque no estĆ”n reflejados en la MI no en las BO), se consideran vĆ”lidos toda vez que se enfocan en atender causas relevantes del problema sustantivo que le da razĆ³n de ser al Fondo, por lo cual su realizaciĆ³n estĆ” alineada con el logro del propĆ³sito y la atenciĆ³n al problema.

En lo que toca a las actividades se encontrĆ³ que en ninguno de los documentos normativos o de diseƱo del FODEIMM estĆ”n plasmadas en su totalidad las actividades sustantivas que se llevan a cabo en el Fondo. En la MI Ćŗnicamente se contempla una actividad definida como:Ā Proyectos financiados.Ā Lo cual corresponde a un producto no a una tarea o actividad. De tal modo que en la MI no estĆ”n incluidas las actividades necesarias y suficientes para producir cada uno de los componentes que efectivamente se llevan a cabo por el Fondo[8].

En las BO se contemplan las actividades que podrĆ”n desarrollar las IMM en cada una de las tres categorĆ­as de apoyo, pero no se hacen explĆ­citas las actividades que desarrollarĆ” el INMUJERES como instancia normativa para el desarrollo del Fondo. Mientras que en el Manual de Procedimientos del Fondo Ćŗnicamente se consideran las actividades relacionadas con el Componente 1, relativo al apoyo para el desarrollo de proyectos por parte de las IMM. Estando ausentes las actividades necesarias para los componentes 2 y 3. En este punto es importante seƱalar que es fundamental plasmar las actividades especĆ­ficas que realiza el fondo para producir estos dos componentes, pues al no estar explicitadas se debilita su ejecuciĆ³n institucionalizada y se corre el riesgo de que no se ejecuten eficazmente estos dos componentes y el Fondo se concentre Ćŗnicamente en generar el componente 1 (la entrega de apoyos a IMM).

Otra de las carencias ubicadas en la MI estĆ” en los supuestos considerados actualmente, cuya redacciĆ³n es deficiente, de tal forma que el Fondo no prevĆ© las condiciones externas necesarias para el logro de los distintos niveles de objetivos o los riesgos a los que se enfrenta, lo cual limita el desarrollo de acciones especĆ­ficas para solventarlos. Esta situaciĆ³n ocasiona que no sea posible identificar claramente la relaciĆ³n de causalidad entre los niveles de objetivos.

Debido a las deficiencias ubicadas en la MI, no se valida su lĆ³gica vertical, toda vez que Ć©sta no refleja de manera suficiente y adecuada las distintas actividades que realiza el Fondo, asĆ­ como los componentes que genera y el propĆ³sito que persigue, asĆ­ como no muestra la relaciĆ³n lĆ³gica causal entre los distintos niveles de objetivos.

No obstante lo anterior, de acuerdo con la informaciĆ³n proporcionada por la Unidad Administrativa Responsable del Programa relativa a las actividades que se realizan, la operaciĆ³n del FODEIMM sĆ­ parece contar con elementos que relacionan de una manera lĆ³gica el desarrollo de actividades, la generaciĆ³n de servicios, el cumplimiento del propĆ³sito y el logro del fin, pero ello no se encuentra correctamente plasmado en la MI ni en las BO.

En lo que hace a los indicadores actuales contemplados en la MI, se considera que permiten valorar algunos resultados y avances en tĆ©rminos de eficacia de los componentes y el fin. No obstante, resultan insuficientes para valorar otras dimensiones del desempeƱo como eficiencia, calidad o economĆ­a; adicionalmente se observa que el indicador actual situado en el nivel de propĆ³sito no permite valorar con suficiencia los impactos intermedios generados por el Fondo. Por lo cual el conjunto de indicadores definidos no son suficientes para hacer un buen seguimiento del Fondo y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos.

Como resultado de lo anterior la lĆ³gica horizontal de la Matriz no muestra la forma en que se completara cada nivel de objetivos, asĆ­ como tampoco expresa la forma en que se darĆ” seguimiento y evaluaciĆ³n al Fondo, por lo cual no se valida.

En lo que respecta a Ć©ste punto, el equipo evaluador considera recomendable definir indicadores de eficiencia, sobre todo porque una de las formas en las que opera el Fondo para fortalecer a los gobiernos municipales en la institucionalizaciĆ³n de la perspectiva de gĆ©nero es la entrega de recursos econĆ³micos para el desarrollo de proyectos. Definir este tipo de indicadores posibilitarĆ” evaluar el uso de los recursos para producir resultados.

TambiƩn se recomienda definir indicadores de calidad para los componentes toda vez que harƔn posible valorar los atributos de los servicios ofrecidos por el Fondo.

Adicionalmente y de manera primordial se sugiere agregar indicadores de eficacia que permitan medir con suficiencia el logro de los impactos intermedios (a nivel de PropĆ³sito), lo cual permitirĆ” valorar los resultados directos obtenidos por el Programa en la tarea de fortalecer las capacidades de los Gobiernos Municipales para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de gĆ©nero en la GestiĆ³n Municipal.

En el Anexo X de la presente evaluaciĆ³n se integra una propuesta alternativa de MI diseƱada por el equipo evaluador, a la luz de las distintas Ć”reas de mejora detectadas en la evaluaciĆ³n actual y de los resultados obtenidos a partir del trabajo con la Unidad Administrativa Responsable de la operaciĆ³n del Fondo.

  • Respecto a la poblaciĆ³n a la que se dirige el FODEIMM, se identificĆ³ que tanto la poblaciĆ³n potencial como la poblaciĆ³n objetivo son definidas adecuadamente por el Programa. La poblaciĆ³n potencial estĆ” constituida por todos los Gobiernos Municipales que existen en MĆ©xico, mientras que la poblaciĆ³n objetivo se compone de los Gobiernos Municipales que cuentan con IMM que cumplan con los requisitos establecidos por el Fondo; en este punto es importante seƱalar que el FODEIMM apoya a los gobiernos municipales a travĆ©s de las IMM. El Inmujeres cuenta con documentos diagnĆ³sticos en los cuales se ofrece una adecuada caracterizaciĆ³n de los Gobiernos Municipales y sus condiciones reales para la institucionalizaciĆ³n y transversalizaciĆ³n de la PG[9], asĆ­ como cuenta con una cuantificaciĆ³n de su PoblaciĆ³n Objetivo (250 de acuerdo con la informaciĆ³n contenida en la MI) aunque de Ć©sta Ćŗltima no tiene caracterizaciĆ³n. Se recomienda compilar esta informaciĆ³n en un solo documento oficial en el cual se defina, caracterice y cuantifique a la poblaciĆ³n potencial y objetivo, asĆ­ como se defina una planeaciĆ³n de corto, mediano y largo plazo para el avance en la cobertura de su poblaciĆ³n, con criterios de priorizaciĆ³n.
  • Respecto del PadrĆ³n de Beneficiarios, el Inmujeres dispone de una base de datos que hace posible conocer informaciĆ³n relacionada con los proyectos que se financian. Asimismo contiene informaciĆ³n sobre los municipios apoyados segĆŗn grado de marginaciĆ³n; rezago social; Ć­ndice de desarrollo humano relativo al gĆ©nero, grado de intensidad migratoria; presencia indĆ­gena; y por sexo segĆŗn participaciĆ³n polĆ­tica; dicha informaciĆ³n permite delinear el perfil de los municipios apoyados. Se recomienda que sea utilizada para definir criterios de priorizaciĆ³n de apoyos y efectuar una planeaciĆ³n para el avance de la cobertura.
  • Respecto de las posibles similitudes, complementariedad y/o sinergias del programa con otros programas Federales se encontrĆ³ que el Fondo tiene propĆ³sitos similares al Fondo de Fomento para la Transversalidad de la Perspectiva de GĆ©nero del INMUJERES, ambos buscan institucionalizar en gobiernos locales la perspectiva de gĆ©nero, sin embargo el FODEIMM lo hace a travĆ©s de IMM mientras que el Fondo para la transversalidad lo hace a travĆ©s de Instancias Estatales de las Mujeres.

Asimismo, el Fondo pudiese encontrar sinergias en el Ć”mbito municipal con el Programa de Apoyo a las Instancias de la Mujer en las Entidades Federativas del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL), ya que Ć©ste otorga apoyos econĆ³micos a instancias de las mujeres para que desarrollen proyectos que promuevan la defensa de los derechos de las mujeres y su participaciĆ³n en los espacios de decisiĆ³n pĆŗblica; asĆ­ como fomentar la integraciĆ³n de la perspectiva de gĆ©nero en los programas de desarrollo social, en lo relativo a la igualdad de oportunidades, aunque aquĆ­ se enfatizan esfuerzos en avanzar en la erradicaciĆ³n de la violencia de gĆ©nero.

En tĆ©rminos generales, los resultados de la evaluaciĆ³n ubican que el FODEIMM constituye una acciĆ³n pĆŗblica relevante y pertinente toda vez que responde a una problemĆ”tica real cuya atenciĆ³n contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. De acuerdo con la informaciĆ³n recabada en campo, se considera que este tiene en su operaciĆ³n la consistencia necesaria para alcanzar sus objetivos, pues las actividades desarrolladas, los tipos de apoyos generados, la definiciĆ³n de la poblaciĆ³n objetivo, los criterios de selecciĆ³n asĆ­ como las unidades de atenciĆ³n son consistentes con el logro del propĆ³sito y la contribuciĆ³n al fin. Sin embargo, esta consistencia no se encuentra correctamente plasmada en los documentos normativos del Fondo ni en la Matriz de Indicadores, por lo cual el diseƱo del Fondo no se encuentra adecuadamente estructurado en un documento rector que muestre la integralidad que parece tener en su operaciĆ³n.

El equipo de evaluaciĆ³n hace una propuesta de adecuaciĆ³n a la MI , asĆ­ como sugiere que se adecĆŗe el Manual de Procedimientos y las Bases de OperaciĆ³n del Fondo a fin de alinearlos entre sĆ­ y respecto de la MI. Lo anterior permitirĆ”, por un lado, lograr mayor claridad la solidez e integralidad en el diseƱo del Fondo y, por otro, explicitar Ā las actividades y componentes que actualmente se llevan a cabo y no son contenidas en los documentos rectores. Ello posibilitarĆ” orientar de mejor manera el trabajo que se lleva a cabo e incrementar el potencial de impacto. Asimismo la adiciĆ³n de nuevos indicadores permitirĆ” contar con mejores elementos para dar seguimiento y evaluar los avances y resultados del FODEIMM.

Se recomienda elaborar e implementar un Plan de Trabajo, con etapas, para avanzar en la readecuaciĆ³n del DiseƱo del Fondo a fin de elaborar los documentos, instrumentos y herramientas necesarias, tanto para plasmar adecuadamente su diseƱo y planeaciĆ³n como para generar la informaciĆ³n pertinente para alimentar los indicadores y llevar el monitoreo y seguimiento del Fondo.

[1]Ā Bases de operaciĆ³n 2010, p. 2.

[2]Ā Ćdem, p. 3

[3]Ā Al respecto verĀ El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo (Compiladoras), Grupo Intedisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C., Inmujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) MĆ©xico, 2003.

Segundo Informe Especial Sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres, ComisiĆ³n Nacional de Derechos HumanosĀ (CNDH), MĆ©xico 2008.

Desarrollo Local con Igualdad de GĆ©nero, Volumen I GuĆ­a Conceptual, CoordinaciĆ³n Graciela HernĆ”ndez AlarcĆ³n y Cecilia Lynn SueƱos, Contenido Claudia Gabriela Salas RodrĆ­guez y Clara Edith MuƱoz MĆ”rquez, Inmujeres, DirecciĆ³n General de InstitucionalizaciĆ³n de la perspectiva de gĆ©nero, 2010.

[4]Ā Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

[5]Ā Programa Nacional de Igualdad 2009 – 2012

[6]Ā Criterios establecidos en Secretaria de Hacienda y CrĆ©dito PĆŗblico, SHCP, Anexo 2 al Oficio Circular 307-a. ā€“ 1593; p.14, 2010

[7]Ā La ubicaciĆ³n de este tercer componente se hizo a partir de informaciĆ³n brindada en una reuniĆ³n de trabajo por parte de la Unidad Administrativa responsable del FODEIMM, Ā DirecciĆ³n de InstitucionalizaciĆ³n y PromociĆ³n de la Perspectiva de GĆ©nero en los Estados y Municipios del INMUJERES, a la cual acudieron Clara Edith MuƱoz MĆ”rquez, Directora; Cecilia Lynn SueƱos y Susana GonzĆ”lez Alebrija, Subdirectoras.

[8]Ā De acuerdo con informaciĆ³n proporcionada por la DirecciĆ³n del EvaluaciĆ³n del INMUJERES, esto es asĆ­ porque hasta 2009 el FODEIMM era un Programa Presupuestario catalogado en la categorĆ­a ā€œPā€, por lo cual, de acuerdo con las Directrices emitidas por la SHCP en el Anexo al Oficio Circular 307-A-1593, no estaba obligado a aplicar la MetodologĆ­a del Marco LĆ³gico.

[9]Ā Por ejemplo:

Ā·Ā El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo (Compiladoras), Grupo Intedisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C., Inmujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) MĆ©xico, 2003.

Ā·Ā Desarrollo Local con Igualdad de GĆ©nero, Volumen I GuĆ­a Conceptual, CoordinaciĆ³n Graciela HernĆ”ndez AlarcĆ³n y Cecilia Lynn SueƱos, Contenido Claudia Gabriela Salas RodrĆ­guez y Clara Edith MuƱoz MĆ”rquez, Inmujeres, DirecciĆ³n General de InstitucionalizaciĆ³n de la perspectiva de gĆ©nero, 2010.